核心提示：十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺(tái)了關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnerships，以下簡(jiǎn)稱PPP模式）多項(xiàng)政策，各地PPP模式的推進(jìn)步伐也在逐步加快。但PPP模式在推廣過(guò)程中仍存在政策法規(guī)不完善、機(jī)制不健全和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少等問(wèn)題，建議通過(guò)設(shè)立不同層次的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金推動(dòng)PPP模式順利推廣。
一、以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金推動(dòng)PPP模式推廣落實(shí)的必要性
（一）為地方提供充分發(fā)展資金。通過(guò)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金可以使政府利用少量引導(dǎo)資金，以政府信用為杠桿，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，可以更大范圍地整合各類資本，包括國(guó)際金融組織資本、財(cái)政資本、金融資本、社會(huì)資本等，以“四兩撥千斤”構(gòu)建龐大的“資金池”，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，以有限的財(cái)政收入提供更多的社會(huì)服務(wù)。
（二）有效降低地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，將政府與社會(huì)資本結(jié)合成利益共擔(dān)的共同體，克服過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府作為單一投融資主體，承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的弊端，有效降低政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
（三）充分提升資金使用效率�；A(chǔ)設(shè)施投資基金已超出單個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的BOT、BT、BOO等PPP模式，可以通過(guò)構(gòu)建包含多個(gè)項(xiàng)目的項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享，注重政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目中的全周期合作，降低項(xiàng)目整個(gè)壽命期的總成本，提高資金總體效率。另外，基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的長(zhǎng)期性有助于推動(dòng)我國(guó)財(cái)政由單一年度的預(yù)算收支管理轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的財(cái)稅體制改革。另外，投資基金作為真正市場(chǎng)化主體，采用市場(chǎng)化、專業(yè)化管理模式，可提高資本使用效率，降低資金市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
（四）基礎(chǔ)設(shè)施投資基金受到政策支持。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)外資和民營(yíng)資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。10月24日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出：發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式給予支持。
（五）基礎(chǔ)設(shè)施投資基金發(fā)展相對(duì)成熟。美、英、法、德、加拿大、澳大利亞等從上世紀(jì)70年代就開(kāi)始通過(guò)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金引入社會(huì)資本，目前已成為發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的PPP模式。世界銀行已設(shè)立全球基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、金磚國(guó)家計(jì)劃成立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。以澳大利亞為例，在大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施投資基金后，澳大利亞政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出從原來(lái)占預(yù)算的14%下降到5%左右，基礎(chǔ)設(shè)施投資基金是一個(gè)重要原因。
另外，我國(guó)多地已運(yùn)用投資基金促進(jìn)PPP模式推廣使用，如株洲市組建了PPP模式基金管理公司，泰州市通過(guò)財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的基金化運(yùn)作落實(shí)PPP模式，五礦信托與撫順沈撫新城管委會(huì)、中建一局三方共同以股權(quán)投資出資成立實(shí)體公司進(jìn)行沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。
二、以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金促進(jìn)PPP模式推廣落實(shí)的具體舉措
（一）基金設(shè)立：設(shè)立多層次的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金
國(guó)家級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。對(duì)于國(guó)家的跨區(qū)域、重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目，可組建獨(dú)立項(xiàng)目的國(guó)家級(jí)投資基金，由財(cái)政部根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模撥付部分財(cái)政資金作為引導(dǎo)支持資金，組建的國(guó)家級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，引進(jìn)專業(yè)化基金管理公司進(jìn)行具體管理。例如，目前正在推進(jìn)的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略可設(shè)立PPP模式的國(guó)家級(jí)京津冀協(xié)同發(fā)展基金加快京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。一是對(duì)于各地列入財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，可組建地方性投資基金，由財(cái)政部根據(jù)各�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）入選項(xiàng)目總體規(guī)模和情況撥付一定比例的專項(xiàng)資金，同時(shí)地方政府撥付一定比例的配套資金，兩項(xiàng)資金同時(shí)作為地方性投資基金的引導(dǎo)資金；二是對(duì)于未列入財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，僅由地方政府撥付一定比例資金作為地方性投資基金的引導(dǎo)資金。上述兩種情況完成出資后，引進(jìn)專業(yè)化基金管理公司進(jìn)行社會(huì)資金募集、具體項(xiàng)目投資及項(xiàng)目具體管理工作。
專門性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。對(duì)于國(guó)家重大項(xiàng)目，如南水北調(diào)工程、鐵路建設(shè)等重大項(xiàng)目，可由國(guó)家主管機(jī)構(gòu)、地方政府或國(guó)有公司與社會(huì)資本共同設(shè)立專門性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，如鐵路建設(shè)基金、已設(shè)立運(yùn)作的中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金和中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。
基金形式：政府、投資商及開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商相結(jié)合的股權(quán)投資基金。上述三種類型的基金可依據(jù)具體情況選擇采取三種組織方式：一是“政府＋開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商”型基金公司；二是“政府＋投資商”型基金公司；三是“政府＋投資商＋開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商”型基金公司，可采用有限合伙制和公司制股權(quán)投資基金；資金來(lái)源包括政府、保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金、企業(yè)、居民、外國(guó)投資者；基金規(guī)模根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資額確定，可以根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度分期注資。
（二）投資領(lǐng)域：以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹黧w
根據(jù)近期國(guó)家出臺(tái)PPP模式的相關(guān)政策以及基礎(chǔ)設(shè)施投資基金市場(chǎng)盈利的要求，以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金促進(jìn)PPP模式推廣落實(shí)的主要領(lǐng)域主要應(yīng)集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如鐵路、公路、通訊、城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，近期應(yīng)重點(diǎn)支持財(cái)政部、各地財(cái)政部門PPP投資項(xiàng)目庫(kù)的重點(diǎn)示范項(xiàng)目，未來(lái)可進(jìn)一步拓展到科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育和社會(huì)福利等公共服務(wù)領(lǐng)域。
（三）運(yùn)作模式：采用市場(chǎng)化、專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)管理方式
政府在前期通過(guò)招標(biāo)方式與社會(huì)資本共同設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，設(shè)定合適的股權(quán)比例，并委托專門的基金管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作。政府將項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予基金管理公司，基金管理公司承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金募集、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作；基金管理公司通過(guò)獲得政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行使用者收費(fèi)、政府付費(fèi)及政府補(bǔ)貼等方式獲得合理收益，另外，基金也可以很好地與資本市場(chǎng)融合，通過(guò)上市等退出機(jī)制獲得收益。
（四）監(jiān)督管理：強(qiáng)化政府政策監(jiān)管職能
一是政策制定。政府要加強(qiáng)基礎(chǔ)實(shí)施投資基金相關(guān)政策、法律法規(guī)制定工作；二是監(jiān)管體系。設(shè)立基礎(chǔ)實(shí)施投資基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制；三是過(guò)程監(jiān)管。加強(qiáng)政府在基金投資項(xiàng)目的投資決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、財(cái)政資金運(yùn)用、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估等方面等監(jiān)督管理。
三、關(guān)于設(shè)立河北省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的具體建議
（一）設(shè)立國(guó)家級(jí)京津冀協(xié)同發(fā)展投資基金。以京津冀協(xié)同發(fā)展為戰(zhàn)略契機(jī)，由中央、河北省及社會(huì)資本共同出資構(gòu)建國(guó)家級(jí)京津冀協(xié)同發(fā)展投資基金，將目前河北省推介PPP示范項(xiàng)目與京津冀協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目整合到投資基金重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行投資，加快京津冀交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（二）設(shè)立京張冬奧基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。以京張聯(lián)合申辦2022年冬奧會(huì)為戰(zhàn)略契機(jī)，發(fā)揮社會(huì)力量辦奧運(yùn)，推動(dòng)PPP模式落實(shí)，可由河北省、張家口及社會(huì)資本共同設(shè)立京張冬奧基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，支持冬奧會(huì)場(chǎng)館等基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)。
（三）設(shè)立地方性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金�？捎珊颖笔。ǜ鞯厥校┖蜕鐣�(huì)資本共同設(shè)立河北省級(jí)及地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，用于河北省及地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（作者：張晉，國(guó)經(jīng)咨詢股份有限公司）
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